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法治政府指标体系建设的理论考虑

   日期:2021-07-21     来源:www.yaxuan2010.com    作者:未知    浏览:118    评论:0    
核心提示:[摘要]法治政府指标体系,是现在地方政府为推进法治政府建设目的而选取的实践“抓手”。

[摘 要] 法治政府指标体系,是现在地方政府为推进法治政府建设目的而选取的实践 “抓手”。本文从历史进步脉络的梳理、法治政府基本需要与法治政府指标体系的关系、法治政府建设量化的理论依据、与法治政府指标体系建设应当处置好的基本关系等方面,进行了理论上的剖析研究,考虑和探索了法治政府指标体系的理论基础。

[关键字] 法治政府; 指标体系; 基础理论.

1、法治政府指标体系的产生背景及建设实践.

法治政府指标体系是落实和推进法治政府建设的产物,而国内法治政府的建设过程是与民主法治的进步历程相随着的,主要经历了以下几个过程:

2. 确立阶段: 依法行政,规范政府行为.

3. 全方位推进阶段: 全方位推进依法行政,建设法治政府.

也就是在国内加快建设社会主义法治国家,全方位推进依法行政,努力建设法治政府这一大的背景下,基于将法治政府建设的目的和任务、基本原则和需要等予以细化和量化的考量,全国的很多地方政府开始尝试拟定和推行法治政府指标体系。

现在,国内的法治政府指标体系建设主要在地方政府层面展开,并正在经历由部分区域先行先试向全国更大范围推行未来发展趋势。

2008 年 12 月,深圳委、市政府作出了 《关于拟定和推行 < 深圳法治政府建设指标体系 >的决定》,将法治政府的建设具体细化为 12 个大项、44 个小项、225 个细项的要紧指标。此后,在市级政府层面,温州、渭南、黔西南、苏州、惠州、沈阳等也先后颁布了各自的法治政府指标体系。在省级政府层面,湖北、四川、广东先后颁布了法治政府指标体系,如 2010年 6 月,湖北委、省政府印发的 《湖北法治政府建设指标体系 》,以 8 个大项、35 个中项、160 个小项,并大多以完成式的语态,说明了法治政府建设指标需要达到的结果和状况。除此之外,县级政府层面,河北永年县、江西玉山县、贵州普安县、江西修水县、浙江鹿城区、青岛市南区、苏州吴中区等也都对法治政府指标体系的打造进行了实践探索。

而拟定法治政府指标体系的意义,就是将 《纲要》等文件中规定的法治政府的大致轮廓予以细化和量化,由此法治政府的轮廓就从粗线条变为了细线条、抽象变成了直观,愈加明确,可以看得见、摸得着,这就使得践行法治政府有了更为具体明确的内容和推行路径。也正是由于反映了现在法治政府建设更为深入、规范、精致的客观需要,法治政府指标体系得以在这种背景下应势而起,并作为政府法治建设进程和进步方向的一个侧影,被各个地方政府所采纳,成为法治政府建设过程中具体 “抓手”。

法治政府有基本需要,这是法治政府内涵的体现。法治政府指标体系应当紧紧围绕法治政府的基本需要进行内容设定。

法治政府从字面上讲就是 “法律统治下的政府”,即政府在法律限定的范围内行使权力。现代的法治政府作为一种理论倡导和政府模式,其思想来自于西方的 “法治”理论。但对于啥是法治政府,法治政府的具体需要和标准是什么,这部分问题并没完全统一的答案。总的来讲,西方 “法治”理论视线下理解法治政府的重要和要害在于政府行为均应当遭到法律的限制、规范和约束,政府权力的运行应体现法治的原则和精神。而从实质法治观的角度来看,法治政府中对于行政权力加以约束的法律还需要是符合正义的良法,这是由于实质法治观看来,法律也可以成为权力的工具,权力的装饰,所以 “善法”、 “良法”或曰 “公正的法律体系”被视为达成法治的首要条件。[1]国内自 2004 年 《纲要》正式提出建设法治政府的目的,对于法治政府内涵的理解主要体目前 《纲要》中对于依法行政所提出的六项基本需要上。具体如下:

2. 合理行政,强调行政机关推行行政管理应当公平公正,行使自由裁量时也要合乎比率原则。这就意味着法治政府应当为一个可以保障公众权利、为社会提供公众服务的 “服务政府”。

4. 高效便民,需要行政机关推行行政管理遵守法定时限和职责,提升工作效率,提供优质服务,便捷公民、法人和其他组织。这是意味着法治政府应达到 “效能政府”的基本需要。

6. 权责统一,强调行政机关违法或不当行使职权,需要承担相应的法律责任,达成权利和责任的统一,依法做到执法有保障,有权必有责,用权受监督,违法受追究,侵权需赔偿。这就意味着法治政府的范畴内,政府应当是一个 “责任政府”。

法治政府指标体系应以分解法治政府的基本需要作为内容设定的基本依据.

那样,法治政府指标体系能否被看作为法治政府基本需要的具体规定? 达到法治政府指标体系的需要是不是即意味着达成了建设法治政府的目的? 笔者觉得,若单纯将法治政府指标体系作为推进法治政府建设的 “抓手”,从方法和工具的意义上,指标体系的具体内容是可以超出法治政府的基本需要,对法治政府建设的很多方面提出更高的需要,此时指标体系本身并不等同于法治政府,二者之间是方法和目的的关系。但若要以法治政府指标体系作为建设法治政府的评判标准,则就应当围绕法治政府的基本需要进行内容设定,或者将体现法治政府的基本需要和最低标准的内容确定为指标体系中的基本部分,此时,法治政府指标体系的内容才可以被看作为法治政府的具体规定,这种对应关系就涉及到了法治政府基本需要能否被量化为指标体系具体内容的问题。

法治政府的内涵是丰富的,基本需要也是抽象概括的,一套具体化的法治政府指标体系,是不是与在多大程度上可以反映法治政府的内涵和基本需要? 这是构建法治政府指标体系所要回答的理论问题。

法治政府好似法治一样都是抽象概括的,而法治的基本要点在学理上和实践上是可以被细化分解、指标量化的,这构成了法治政府可以被量化的理论和实践依据。

学理上关于法治构成要点的剖析,为量化法治提供了理论依据。如德国社会学家韦伯就觉得: 法治秩序的主要指标是科层制行政活动的持续性、客观性,行政活动要权责分明,公私严格区别,禁止交易官职,公务员的人格要保证独立化、专业化等。[2]又如国内法学家张文显教授觉得,依据不同时期法治的原理和各国法治实践,可以把不同法治国家共性化的标志分为形式标志与实质标志: 形式标志是指法治国家的外在表现方法与达成法治国家的技术条件,这部分条件包括完备统一的法律体系、常见有效的法律规则、严格的执法规范、公正的司法规范、专门化的法律职业等等; 实质标志则是指依据法治的精神而形成的理性化规范的确立和运作,涉及法律与政治、公共权力与国家责任、权力与权利、权利与义务等方面的关系。[3]这部分理论,说明了法治可以分解为不一样的构成要点,而这部分构成要点是可以通过具体指标来予以计量的。

现在世界上一些政府机构、社会组织尝试运用社会指标的办法,对部分区域的法治进步情况进行考察和剖析,具体拓展了法治指数的量化实践,这部分实践活动为法治政府指标体系的打造提供了实践依据。比如世界银行推出的 “全球治理指数”,觉得对一个国家治理状况的评估主要由六项指标构成: 反馈与问责、政治稳定与降低暴力、政府效力、规制水平、法治和腐败控制。其中,对法治评价的规范,主要为政府对隐私、合约的保护力度,与警察、法庭等部门削减犯罪和暴力的能力。再如由美国律师协会联合国际律师协会、泛美律师协会、泛太平洋律师协会等律师组织发起的世界正义工程,其于 2008 年 7 月颁布了旨在形成全球统一规范,衡量一个国家遵循法治程度的 “法治指数”,其通过将行政、立法与执法过程等原则浓缩为联合国公约的 13 个核心原则,再对每项原则拟定出 3—7 个具体指标,形成了一套包含 60个指标的评价体系。还有国内的香港区域也于 2005年颁布了 “法治指数”,它通过量化罪案率、法律援助、司法复核申请、各级法庭每年听取的案件、当值律师服务处置的案件、与质化公众对法治几方面的观感数目来计算法治指数。且在及格分为 50 分,满分为 100 分的状况下,具体评定出 2005 年香港的法治指数为 75 分。这部分实践活动均直接说明了抽象概括的法治是可以通过具体指标予以量化的。

相比于法治被分解为不一样的构成要点和具体指标,法治政府又怎么样被分解量化呢? 笔者觉得,从建设法治政府基本需要的横切面上,可以通过设定规范性指标、行为性指标、系统性指标和成效性指标四个方面将法治政府予以量化。

2. 行为性指标。依法行政主要体现为行政机关的一系列行政行为,这是法治政府的主要内容之所在。而政府在具体行政决策、行政审批、行政处罚、行政救济、信息公开、行政服务等方面的行为表现,可以通过设定具体行为性指标予以量化。譬如行政决策行为,就可以通过对决策程序是不是进行了建议征求、风险评估、合法性审查等内容予以具体的指标设定和判断。再譬如对于行政复议行为,也可以通过对复议机关是不是依法受理、办理、作出等环节进行剖析判断,形成具体指标内容。

4. 成效性指标。行政机关依法行政的能力和水平,最后还是要体现为人民群众对于政府推进依法行政及其获得效果的认同和认可程度。可以说,法治政府建设的效果怎么样,群众感受最真切,评价也更客观,这部分构成了法治政府建设的必不可少的民意要点。而公众对于法治政府的评价,则可以通过设定反映大家对于法治政府建设的感觉、愿望、态度、评价等主观情况的评价性指标进行考核。

4、法治政府指标体系建设应当处置好的系统关系.

行政机关内部自上而下推进法治政府建设.

所以,法治政府建设需要行政机关和公众的交流和协作,应当积极引导政府以外的社会公众参与到指标体系的内容建设、评估考核的过程之中,整理两种推进力量的优势,从不同角度发挥合力。

政府建设既是治国理政的基本方面,又是社会进步中的要紧内容。因此,国家的依法治理、社会层面的法治建设,成为了与法治政府建设息息有关的政治“生态环境”,假如没相应的政治 “生态环境”,法治政府建设也难以 “孤军深入”[7]。关于这一点,习近平总书记在 2012 年 12 月 4 日召开的首都各界纪念现行宪法公布实行 75 周年大会上,强调了新时期的法治中国建设问题,要坚持依法治国、依法执政、依法行政一同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,不断开创依法治国新局面。这里提到的全方位推进、一同推进、一体建设,这正是对法治国家、法治社会、法治政府关系内涵的深切解析。具体来讲就是,建设法治国家是根本任务和远大目的,建设法治政府是核心任务和重要环节,建设法治社会是基础任务和常见需要,它们的建设标准有同有异、互系互动、异曲同工。

地办法治政府建设与国家法治政府建设的关系.

可见,法治政府建设需要国家层面和地方层面一同推进。只须在国家法治建设的统一框架内,地方政府法治政府指标体系的颁布,不只不会破坏国家法治政府建设的统一性,不可能致使所谓的 “法治割据”,相反,它还会使国内的法治政府建设愈加具备现实性、针对性和实践性。

法治政府建设与法治进步一样具备渐进性特点,其处于不断健全的长期历史过程之中。同时,法治政府的建设也并不是无源之水,它遭到社会市场经济、民主政治、理两性教育等很多原因和条件的制约,而政治的民主化程度、社会理两性教育的积淀、国家安定的内外部环境等本身也处于一个不断积累的历史进程,这部分都决定了法治政府的建设是不断进步的,而且这个过程没终点。此时产生的问题就是,既然法治政府建设一直处于不断健全的过程之中,那样 《纲要》

可见,法治政府的建设是不断进步性和基本规定性的统一。受此特征影响,法治政府指标体系的建设也应当区别出静态指标和动态指标,其中,静态指标反映法治政府的基本规定性,由此确定出一个阶段内法治政府建设需要完成的任务; 而动态指标则反映法治政府的不断健全性,由此来明确将来法治政府建设进步的方向。

[1]张树义主编. 法治政府的基本原理 [M]. 北京: 北京大学出版社,2006. 179.

[3] 张文显主编. 法理学 [M]. 北京: 法律出版社,2007. 90.

[5] 王锡锌. 公众参与和行政过程———一个理念和规范剖析的框架[M]. 北京: 中国民主法制出版社,2007. 66.

 
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